Загрязнение окружающей среды каким бы то ни было способом традиционно вызывает бурную реакцию со стороны общества, если о таком загрязнении стало известно широкой общественности. Право на благоприятную окружающую среду гарантировано Конституцией РФ [1]. И несмотря на то, что в повседневной жизни граждане в большинстве своем редко задумываются о необходимости сортировать мусор и сократить количество единожды используемого пластика, сообщения об очередной техногенной катастрофе [2] все же справедливо вызывают гнев и требование найти и наказать виновника. Озвучиваемые суммы компенсации, рассчитанные Росприроднадзором, кажутся вполне адекватной платой за попрание природы.
Тем не менее анализ процедуры и способов возмещения вреда, причиненного окружающей среде, показывает, что вывод о правомерности и, главное, эффективности такой компенсации может оказаться преждевременным. В первую очередь, потому что такая компенсация направлена преимущественно на обогащение бюджета государства. Денежные средства, выплачиваемые за вред окружающей среде, могут вовсе не направляться на ее восстановление, с чем согласился КС РФ [3].
Законодательство об охране окружающей среды предусматривает два вида возмещения – в натуре (восстановление) либо денежную компенсацию. Выплата последней фактически отменяет обязанность у виновника загрязнения восстановить окружающую среду, но и обязанность направить полученные суммы компенсации на восстановление природы у государства отсутствует. То есть выплата компенсации не приводит к тем жизненно необходимым результатам, на которые она была рассчитана.
Помимо этого, абстрактность методики расчета компенсации вызывает вопросы со стороны специалистов, занимающихся защитой окружающей среды, а региональные органы Росприроднадзора зачастую пытаются и взыскать денежную компенсацию, и обязать виновников загрязнения своими силами восстановить первоначальное состояние окружающей среды [4] (что по сути представляет собой двойную ответственность). Стандарт и бремя доказывания в спорах с природохранными органами также вызывают определенные проблемы на практике [5].
Вышеперечисленные вопросы возникают в связи с применением российскими судами национального законодательства, которое, несмотря на попытку разъяснения отдельных аспектов Верховным судом РФ [6], осталось достаточно противоречивым.
Для случаев, связанных с возмещением вреда в связи с разливом нефти с судов, помимо общего природоохранного национального законодательства действуют специальные нормы КТМ РФ (гл. XVIII и XIX.I), дословно имплементировавшие Международную конвенцию о гражданской ответственности за ущерб от загрязнения нефтью (Брюссель, 1969) [7] (в ред. Протокола 1992 г. [8]) (далее – Конвенция 1969 г.) и Международную конвенцию о гражданской ответственности за ущерб от загрязнения бункерным топливом (Лондон, 2001) (далее – Бункерная конвенция), к которым Россия присоединилась в 2001 и 2008 гг. соответственно. Принципы, на которых строятся обе конвенции идентичны и сводятся к тому, что судовладелец, несущий строгую ответственность за разлив нефтепродуктов с судна, должен отвечать исключительно в соответствии с условиями, определенными международным договором.
Конвенции определяют сферу применения, понятие ущерба, причиненного окружающей среде, а также порядок предъявления требований. Конвенция 1969 г. также предусматривает собственные лимиты ответственности судовладельца. И, помимо ограничений ответственности, дополнительно была заключена Конвенция о создании Международного фонда для компенсации ущерба от загрязнения нефтью (Брюссель, 1971) (в последствии измененная Протоколом 1992 г.). Международный фонд – межправительственная организация, выплачивающая компенсацию за загрязнение нефтью с танкеров, если суммы, которые должны быть выплачены судовладельцем, не покрывают всех убытков. Фондом разработаны подробные комментарии к Конвенции 1969 г. [9]
Итак, применительно к исследуемой теме обе конвенции в ст. 1(6) и ст. 1(9) (соответственно ст. 316 и 336.1 КТМ РФ) содержат понятие ущерба от загрязнения: «…убытки или ущерб, причиненные вне судна загрязнением, происшедшим вследствие утечки или слива нефти [бункерного топлива] с судна, где бы такая утечка или слив ни произошли, при условии, что компенсация за нанесение ущерба окружающей среде, за исключением упущенной выгоды вследствие такого нанесения ущерба, ограничивается расходами на осуществление разумных восстановительных мер, которые были фактически приняты или должны быть приняты…» (полужирный шрифт мой. – А.А.).
Это определение четко устанавливает, что в качестве ущерба окружающей среде судовладелец должен компенсировать только расходы на осуществление разумных восстановительных мер (исключая упущенную выгоду от загрязнения). Это противоречит положениям российского природоохранного законодательства, предусматривающего альтернативные методы – восстановление либо денежную компенсацию на основе методики исчисления вреда.
Конвенции не предусматривают определения понятия «ущерб окружающей среде», но в практике Фонда под ущербом понимается такое ухудшении состояния окружающей среды, при котором уменьшается или прекращается ее функционирование.
Исходя из вышеприведенного определения следует, что в связи с ущербом окружающей среде могут быть предъявлены три типа требований:
1) взыскание упущенной выгоды;
2) расходов на исследования о необходимости и способах восстановления окружающей среды;
3) расходов на восстановление окружающей среды.
Такой механизм определения компенсации за ущерб, которая сводится к проактивным действиям по восстановлению окружающей среды, был установлен в связи с тем, что морская среда крайне изменчива и имеет высокую способность к самовосстановлению. Далеко не все разливы нефти могут приводить к долгосрочным негативным последствиям, и лишь срочные меры по ликвидации разлива могут эффективно уменьшить ущерб. Более того, с точки зрения долгосрочной перспективы практически невозможно рассчитать такие последствия (например, уменьшение популяции рыб), поскольку изначальное состояние среды (до разлива) зачастую неизвестно, а сочетание других вредоносных факторов (незаконный вылов рыбы, слив ядовитых веществ с производств и др.) не позволит выделить ту долю ущерба, которая приходится на конкретный разлив [10]. Поэтому никакие абстрактные методики не считаются эффективными и обоснованными для расчета компенсации.
Впрочем, российские государственные органы, восприняв опыт Советского союза, до сих пор пытаются настаивать на применении именно методик расчета компенсации за ущерб окружающей среде, что недавно воспринял Тринадцатый арбитражный апелляционный суд. Так, в деле No А56-79392/2019 суды первой и апелляционной инстанции отклонили доводы ответчика о необходимости применить положения гл. XIX.I КТМ РФ и Бункерной конвенции [11]. Суды фактически подтвердили приоритет национальных норм об охране окружающей среды над международными правилами и правомерность предъявления к судовладельцу требований о взыскании компенсации, рассчитанной на основании методики. При этом следует учесть, что разлив нефтепродуктов был полностью ликвидирован, какие-либо действия по ликвидации разлива и восстановлению окружающей среды Росприроднадзором не предпринимались и не планируются.
Дело No А56-79392/2019 отражает крайне негативное изменение в практике российских судов. Имевшие место ранее споры о компенсации все же разрешались не в пользу Росприроднадзора. Так, согласно решению Арбитражного суда Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 7 сентября 2010 г. по делу No А56-45633/2010 суд отказал Росприроднадзору во взыскании вреда, причиненного окружающей среде разливом нефти с т/х «Волгонефть-139», так как (1) требования государственного органа не основаны на разумных мерах по восстановлению окружающей среды; (2) затраты, направленные на непосредственное возмещение вреда, уже были понесены иными лицами. А в соответствии с решением Пролетарского районного суда г. Ростова-на-Дону от 23 марта 2011 г. по делу No 2-3731/2010 (разлив мазута в акватории порта Темрюк) нормы международного права, устанавливающие критерии для возмещения вреда, причиненного окружающей среде (в частности, водному объекту), были признаны имеющими приоритет над нормами Федерального закона от 10 января 2002 г. No 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», устанавливающего иные правила в этой сфере. По мнению суда, сумма причиненного вреда в денежном эквиваленте должна быть определена в размере фактически понесенных затрат на восстановление окружающей среды, а не в соответствии с абстрактными расчетами согласно методике.
Недавнее отклонение российских судов от общемировой практики видится еще более противоречивым в контексте участия России в Исполнительном комитете Фонда, который в июне 1996 г. рассматривал вопрос о недопустимости требования эмирата Эль-Фуджайра как государственного образования возместить вред окружающей среде на основе абстрактной методики [12].
Помимо прочего, Советский Союз также был лишен компенсации Фонда, рассчитанной на основании методики в соответствии с правовой позицией Международного фонда для компенсации ущерба от загрязнения нефтью, изложенной в Резолюции No 3 за октябрь 1980 г. [13] (в связи с разливом нефти с судна «Антонио Грамши»).
Подытоживая вышеизложенное, стоит отметить, что мировое сообщество (при этом с участием России) разработало эффективный механизм ликвидации и компенсации ущерба окружающей среде, который неоднократно был опробован на практике по всему миру. Эффективность достигается поощрением судовладельцев самостоятельно осуществить меры по ликвидации разлива, нормами об обязательном страховании ответственности судовладельцев, а также иными механизмами, которые позволяют взыскать сумму ущерба окружающей среде. Способ определения такого ущерба также установлен. Взыскание же компенсации на основе абстрактной методики полностью противоречит международным нормам, действующим для РФ, и, как показывает практика, ни в коей мере не направлено на восстановление окружающей среды, а является по сути мерой ответственности, а не компенсации. ■
[1] Ст. 42 Конституции РФ.
[2] Например, разлив топлива в Норильске в мае – июне 2020 г.
[3] Постановление КС РФ от 2 июня 2015 г. No 12-П.
[4] См., например, постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 5 сентября 2019 г. по делу No А55-22101/2018.
[5] О тенденциях в судебной практике по спорам о взыскании вреда окружающей среде подробно пишет, например, Ю.В. Юрченко (см. его: Взыскание вреда окружающей среде: актуальные тенденции правоприменения (https://www.pgplaw.ru/news/Ecology_09_2020small-pages-76-87.pdf)).
[6] Постановление Пленума ВС РФ от 30 ноября 2017 г. No 49 «О некоторых вопросах применения законодательства о возмещении вреда, причиненного окружающей среде».
[7] Международный договор вступил в силу с 19 июня 1975 г. СССР стал участником этого договора. Официально опубликован в издании: Сборник действующих договоров, соглашений и конвенций, заключенных СССР с иностранными государствами. Вып. XXXI. М., 1977. С. 97–106. Вступил в силу на территории СССР с 22 сентября 1975 г.
[8] Протокол 1992 г. к Конвенции 1969 г. вступил в силу с 30 мая 1996 г. Согласно Федеральному закону от 2 января 2000 г. No 27-ФЗ РФ стала его участником. Официально опубликован в издании: СЗ РФ. 2004. No 15. Вступил в силу на территории РФ с 20 марта 2001 г.
[9] Фактически существует два международных фонда компенсации. Возмещение убытков фактически делится на три части. Первая часть оплачивается страховщиком ответственности судовладельца. Вторая часть фондом, который существует преимущественно за счет взносов нефтяных компаний (около 400 организаций), и третья часть может оплачиваться за счет второго (дополнительного) фонда, в котором участвуют более 130 компаний. Эта система действует только для Конвенции 1969 г.
[10] См., например, Руководство по предъявлению требований за ущерб окружающей среде Международного фонда для компенсации ущерба от загрязнения нефтью (https://iopcfunds.org/wp-content/uploads/2018/12/IOPC_Environmental_Guidelines_ENGLISH_2018_WEB_01.pdf).
[11] Постановление Правительства РФ от 4 ноября 2006 г. No 639 «О порядке утверждения методики исчисления размера вреда, причиненного водным объектам вследствие нарушения водного законодательства».
[12] Коды документов в системе официальных документов Фонда на сайте iopcfunds.org: 71FUND/EXC.49/NF.1 “List of Participants”, 71FUND/EXC.49/6 “Incidents involving the IOPC Fund. SEKI”. Разлив нефти в 1994 г. в порту Эль-Фуджайра, в ОАЭ. П. 8.1, 8.4.
[13] Код документа в системе официальных документов Фон- да на сайте iopcfunds.org: 71FUND/A/ES.1/13 “Records of Decisions of the Assembly – 1st Extraordinary Session. Agenda Item 16”. Annex I.
Александра Игоревна Алексенко,
старший юрист юридической фирмы NAVICUS.LAW
Журнал «Морское право» 2/2021 стр. 78–81
11.04.2021